非法商业保险活动分析及对策建议研究

近年来，经济社会不断发展和保险需求持续释放为保险市场带来了新的发展机遇，但与此同时，非法商业保险活动也借势抬头，出现了很多新情况、新问题，特别是互联网化使得非法商业保险活动传播范围更广、速度更快、更加难以规制。调查发现，打击非法商业保险活动主要涉及未经批准开展保险业务或设立保险机构、变相经营保险中介业务、以“保险”为名虚假宣传销售、伪造销售假保险单证和非法销售境外保险产品等行为。此外，最近一段时期野蛮生长的网络互助平台，本质上具有商业保险的特征，但目前没有明确的监管主体和监管标准，处于无人监管的尴尬境地。面对新形势、新要求，需要适时完善保险监管政策和监管技术，及时、准确打击非法商业保险活动，保障保险市场健康稳定发展，切实维护保险消费者合法权益。

一、我国非法商业保险活动分析

（一）非法商业保险活动主要特点

1.互联网化趋势明显。随着网络科技和第三方支付的飞速发展，相关网站和app平台架设的技术门槛大大降低。一方面，依托8亿多网民的庞大消费群体，借助网络平台发展起来各类寿险、车险与理财型保险等产品；另一方面，微信公众号、手机app等互联网平台成本低、传播广、溯源难，特别是大量的从事信息技术中介服务的第三方网络平台，无保险牌照、无代理资质，从事非法保险中介业务，违规变相开展保险代理，游走在监管灰色地带，成为非法商业保险活动滋生的温床和重要载体。互联网保险平台在借助网络科技公司海量流量实际运作过程中，也存在索赔门槛高、合同条款误导等问题。据统计，仅2018年互联网保险消费投诉就达10531件，同比增长121%，成为投诉重灾区。

2.具有很强的隐蔽性。非法商业保险活动往往采取多重包装手段，难以轻易识别，特别是对于缺乏保险知识的普通消费者，非法商业保险活动无论从宣传、销售还是理赔环节，均具有很强的隐蔽性，消费者若不出险索赔，很难发现其实质。有的非法商业保险活动在保险机构体外运转形成闭环，监管机构难以及时发现；有的借助持牌保险机构品牌、信用获取非法利益；有的业外机构采取搞全国加盟、频繁更换合作保险机构、向省域交界区域转移等方式规避监管。

3.风险隐患和社会危害大。非法商业保险活动数量庞大且逐年递增、涉及金额大、涉及消费者多，造成了严重社会影响。有的不法机构和人员以保险为名，行诈骗、非法集资、传销之实，严重损害群众利益。有的严重侵蚀行业利益，影响保险机构稳健运行。非法商业保险活动的存在，不仅破坏保险市场的信誉，影响消费者购买保险产品的信心，同时也会产生劣币驱逐良币的现象。此外，相互宝、水滴互助等网络互助平台会员数量庞大，属于非持牌经营，涉众风险不容忽视，部分前置收费模式平台形成沉淀资金，存在跑路风险，如果处理不当、管理不到位还可能引发社会风险。

（二）打击非法商业保险活动存在的主要问题和困难

1.尚未形成有效的工作合力。银保监会成立后，聚焦监管职责，探索研究打击非法商业保险活动工作思路。在调研中发现，不少地方金融监管局和银保监局对此项工作的认识存在不小分歧。有的银保监局认为自身没有执法手段和执法力量，难以开展调查取证、查处取缔等工作，建议参考处置非法集资工作机制，由地方政府牵头，依靠公安力量开展。有的地方金融监管局提出打击非法商业保险活动属于中央事权，相关领域业务又比较专业，应由银保监局牵头开展调查、定性、处置等工作，地方金融监管局协调属地政府有关部门做好维稳和保障工作。大家从各自实际出发，看问题角度和思路不同，容易形成监管真空地带，需要发挥各自优势、形成工作合力。

2.法规制度体系不完善。一是打击非法商业保险活动缺少法规制度层面的依据。原保监会2008年发布了《关于取缔非法商业保险机构和非法商业保险业务活动有关问题的通知》（保监发〔2008〕63号），2018年银保监会印发《中国银行保险监督管理委员会办公厅关于印发2018年打击非法商业保险活动专项行动工作方案的通知》（银保监办发〔2018〕47号），但并非长效机制。此外缺少部门规章或行政法规对打击非法商业保险活动进行规范。二是相关法规对非法商业保险活动界定不够明确。我国现行法规对于非法商业保险活动的界定，突出其合法性要件，即凡是不能满足机构合法、业务合法和审批合法三层合法要件的活动，均属于非法商业保险活动。非法商业保险活动缺乏一般界定，通常由打击非法商业保险活动的发起部门临时予以界定，难免会出现界定不科学、不规范的问题，有可能造成错打、漏打。此外，网络互助平台监管缺乏制度依据，处于无主管、无监管、无标准、无规范的“四无”状态。

3.三难问题突出。一是调查取证难。非法商业保险活动主体往往涉及业外、辖外、境外，被调查机构配合意愿低，关键证据不易获取；不少参与非法商业保险活动的人员熟悉保险机构运作和保险监管法律法规，千方百计寻找监管漏洞来掩饰其非法行为。二是问题定性难。部分经营活动界定没有法律依据。例如，经营主体以提供信息导流中间服务介绍保险业务、为员工投保等名义开展业务活动，当前监管制度对此类行为缺乏明确规定，是否属于非法商业保险活动存在争议，定性比较困难。三是跨部门协调难。部分案件线索须向公安、市场监管等部门移送，但由于工作职责不同，对问题认识不一，在立案标准、办案程序、行为定性方面存在差异，跨部门协作有效性有待提高。

二、国外打击非法商业保险活动的典型做法

（一）美国的做法

一是完善的电子商务法律奠定了互联网保险发展的基石。为促进电子商务全面发展，美国联邦政府及各州都制定了电子商务法。二是监管部门秉持有所为、有所不为的原则。美国监管当局认为互联网保险是一种有利于降低成本、提高效益的金融创新，不断修改法律法规，使监管规则适应互联网保险的发展。三是充分发挥保险行业的力量。美国保险市场协会众多，通过提供行业信息、咨询服务、制定行业标准等举措发挥作用。四是健全的信用评级体系。美国大力加强信用体系建设，立法保证信息公开、完善信用评价制度、建立与市场行为密切相关的失信惩罚机制。

（二）英国的做法

一是行业先行，监管后行，行业自律与政府监管共同作用。在保险市场发展的初期，英国就成立了保险人协会，后来又相继成立伦敦保险协会、伦敦承保人协会和保赔协会等，对英国保险行业的发展和规范起了很好的引导作用。英国金融服务监管局（FSA）下设的保险监管部负责日常保险监管，旨在改善行业经营状况，维护消费者权益。二是明确保险跨境业务管辖权。对互联网保险平台和保险公司之间的合并、保险产品跨境交易等活动的管辖权给予明确。三是监管机构通过分析保险人提交的业务报表和财务报告，强化偿付能力监管。四是加强互联网风险监管。由互联网监察基金会牵头制定行业性规范，审查非法内容，打击互联网犯罪行为；金融行为监管局（FCA）制定了一系列互联网金融监管规定，监控互联网金融风险，保护客户资金安全。五是英国保险监管部门要求除自保性质的所有保险公司公开披露其经审计的年度财务报告。六是2012年出台《消费者保险法》，切实保障消费者的合法权益。

（三）日本的做法

一是日本金融厅是专门负责金融业监管的主要机构。二是通过《保险业法》及其实施规则来规范保险公司与相关机构的保险行为。三是通过现场检查和行政处罚两种方式对非法商业保险业务进行监管。四是日本金融厅设商谈室接受社会公众举报、投诉或咨询，以此发现线索。如果相关行为违反了《保险业法》，金融厅将线索直接移送司法部门进行打击；如果相关行为违反了《金融商品交易法》，金融厅依法对相关企业开展进场检查。

（四）国外网络互助保险平台监管模式

国际网络互助平台（亦称P2P保险平台）运营模式目前主要有个体互助模式（Peer-to-Peer Insurance）、群体定制模式和其他创新模式三种。国际P2P保险平台普遍以小范围熟人参与为主，保险标的多为小额产品，分布范围较为广泛，业务涉众风险及卷款潜逃风险都比较小。欧美发达国家普遍将P2P保险平台纳入监管范围，受到保险监管机构严格监管，必要时还接受证券监管的审查，一般不存在完全游离于监管之外的情形。

三、政策建议及工作措施

（一）建立健全打击非法商业保险活动工作联系机制

非法商业保险活动涉及产险、寿险、中介各业务板块，往往又相互交织，跨行业、跨地域，量大面广、专业性强，发现难、认定难、处置难，必须齐抓共管、协同联动。地方政府要发挥贴近一线、手段丰富等优势，牵头对辖区的非法商业保险活动进行打击处置，切实维护社会稳定；行业金融监管部门派出机构要发挥业务专长，积极做好配合工作，共同构建起监测预警、查处取缔和善后处置的工作联系机制。一是多渠道监测预警。地方政府在运用大数据等信息技术手段建立健全非法金融活动监测预警体系的过程中，充分发挥网格化管理和基层群众自治的优势，把对非法商业保险活动的监测预警纳入其中。银保监会系统以建设国家非法金融活动监测预警平台为核心，促进各地方、各部门实现信息资源整合，加强对非法商业保险活动的监测预警，同时利用投诉、信访、举报等方式，多渠道获取风险线索。二是依法查处取缔。地方金融监管局发挥牵头作用，加强与银保监、市场监管、公安、网信、信访等部门协作配合和信息共享，对涉嫌非法商业保险活动相关线索开展调查取证和性质认定，对擅自设立保险机构、从事非法商业保险业务的及时查处取缔。对跨业务跨地域的重大非法商业保险活动风险或案件，在认定、查处中存在困难的，地方金融监管局商属地银保监局等部门提出初步定性处理意见后，视情提交金融委办公室地方协调机制协调处理。三是稳妥善后处置。地方政府应认真落实属地风险处置责任，组织辖内宣传、网信等部门积极做好舆情管控引导、资产处置、信访维稳等工作，切实维护社会大局稳定。

（二）充分发挥保险行业协会和保险机构的作用

要充分发挥保险行业协会服务行业、教育宣传和行业自律等优势，进一步规范保险市场行为。在打击非法商业保险活动中，保险行业协会要组织会员公司开展全方位、多角度的风险排查，及时发现报告。积极与地方金融监管、公安司法、工商网监等部门加强沟通协作，获取对打击工作的支持帮助。加大资源投入，协助研究建立行业高风险客户信息数据库及高风险从业人员信息数据库，加强与监管部门、公安机关的信息共享。建立专项资金，用于举报奖励、专业培训、警示宣传等活动。

保险公司作为保险活动的参与主体，必须落实自身风险防控主体责任，积极主动开展非法商业保险活动风险识别研判。一是梳理经营管理风险点，完善内控制度，加强责任追究，坚决杜绝与各类非持牌机构或个人合作开展任何保险业务，斩断非法商业保险活动风险向持牌机构的传递。二是充分发挥专业判断能力，及时发现并向监管部门报告损害行业利益、危害行业声誉的一切非法商业保险活动，涉嫌违法犯罪线索及时向公安机关报告，并积极配合监管部门或公安机关开展调查取证和案件侦办。

（三）努力提升宣传教育的针对性有效性

一是宣传工作常态化。将打击非法商业保险活动宣传工作纳入银保监局、行业协会、保险机构的日常工作，利用各种宣传平台，不间断发布警示信息，做到警钟长鸣，强化保险消费者和从业人员的风险防范意识。二是宣传手段多样化。利用电台、报纸、电视等传统媒体，网络、微博、微信等新媒体，海报、专栏、电子屏等窗口平台，扩大宣传工作的覆盖面。三是宣传内容通俗化。持续发布通俗易懂的宣传信息，讲述老百姓身边的风险案例，提高保险消费者和保险从业人员的认知度和识别度。

（四）营造严厉打击非法商业保险活动的高压态势

坚持对所有保险活动实行严格准入、持牌经营，严禁无照驾驶行为，严厉打击各类非法商业保险活动。一是要对非法设立保险机构及经营保险业务、非法销售境外保险、制售虚假保险单证等传统非法商业保险活动持续保持严厉打击态势，降低处罚门槛，加大违法成本。二是要加大对借助互联网手段开展的新型非法商业保险活动的打击力度，要把网络互助平台纳入监管，尽快研究准入标准，实现持牌经营和合法经营。加强同工信等部门信息共享，对擅自在app平台开展各类保险业务、借助网络技术手段实施保险诈骗等非法商业保险活动，情节严重的要移送司法机关立案查处。三是对涉及保险创新的新业态，要在准确定性的基础上，实施监管沙盒试点，鼓励支持创新发展，保持监管与创新同步，将创新始终置于监管之下，确保风险不失控，坚决守住不发生系统性金融风险的底线。