基于政府购买公共服务基础上的环境巨灾保险制度研究

一、环境巨灾风险严重威胁社会安全与稳定

（一）环境巨灾风险的特征

环境巨灾风险通常是指由于突发的、无法预料的、无法避免的、而且可能给人类社会造成巨大经济损失和严重人员伤亡的环境污染风险。与其他的巨灾风险相比，环境巨灾风险除了具有危害性强、影响面广以及损失金额巨大的共同特点外，还有如下特征：一般巨灾造成的损失可能只是一个点，环境巨灾事故发生时是一个点，但大多将漫延成面。如2005年吉林石化公司双苯厂爆炸，沿松花江水域污染,流入俄罗斯引起重大跨国水污染纠纷；环境巨灾不仅会给生态环境带来重大灾难，而且污染的责任通常要延续很久，例如，土地、水资源被污染物侵蚀后，往往很长时间都难以恢复，并且治理的成本非常高；环境污染巨灾不仅给自然生态造成严重破坏，也会对事发地居民的身体健康带来巨大的危害和威胁。国际上对巨灾风险没有统一的定义，一般是本国根据实际情况，对其进行定义和划分。如美国保险服务局，以1998 年的物价水平为依据, 将巨灾风险定义为：引起至少2500万美元被保险财产损失，并影响许多财产和意外险保户和保险公司的事件。目前环境巨灾风险已是一个世界性的问题，2010年4月，美国墨西哥湾发生的原油泄漏事件，肇事者英国石油公司不仅要承担372亿美元的损失赔偿费用，还面临176亿美元罚款。近年来，发生的松花江苯污染案、紫金污染案和日本大地震造成的福岛核污染案等等，这些环境污染事故造成的环境和经济损失都是非常巨大的。

环境巨灾虽然发生的频率很低，可一旦发生，影响的地域范围常常非常广，甚至有可能会跨越国界，涉及人员众多，造成的经济损失少则数以亿计，多则成百上千亿，并且持续时间久远，潜在的风险巨大。

（二）我国已进入环境巨灾的高发期 

近年来，我国突发环境事件总体呈上升趋势，并且事故发生的规模、损害后果、污染类型等都日趋扩大，发生的频率也在增加。2005年吉石化双苯厂着火爆炸，造成松花江流域重大水污染，据估计，仅哈尔滨的直接损失就在15亿元左右。2010年，福建紫金矿业的重大水污染事故，虽然法院判决其承担直接经济损失3187.71万元的民事赔偿责任，但对污染所造成的间接经济损失并未确认，也没有纳入赔偿方案。汀江水域已经严重污染，养殖户必须对受污染的水体进行修复后，才能继续生产，而修复所需资金肯定将远高于直接经济损失所认定的金额。2014年1月12日，中国石化就青岛油管爆炸事故发布公告，声称将对事故造成的直接经济损失7.5亿元承担相应赔偿责任，场地清理费用等间接损失谁来买单呢？2005-2012年间，还先后发生了大连海岸油污染事故、松花江化学原料泄漏、广西龙江镉污染等一系列重大环境污染事故，不仅造成了巨大的经济损失，还严重破坏了生态环境，而为此修复费用的间接损失甚至更高。据2007年，世界银行发布《中国环境污染损失》报告：中国每年因污染导致的经济损失达1000亿美元，占GDP的5.8% ^，但实际的赔偿数额却极为有限。

环境损害赔偿与赔偿不能实现之间形成的尖锐矛盾，伴随而来的则是频发的群体性事件，并成为危及社会稳定的严重隐患。有统计显示,近年来,因环境维权引发的群体性事件,正以年均29%的速度递增，对抗程度明显高于其他群体性事件。

二、现有环境巨灾损失救济机制的缺陷

（一）单一财政投入的事后救助机制难以应对巨灾风险

我国目前仍没有应对环境巨灾风险的基本制度安排，一旦重大环境灾难发生，企业的赔偿远不足以弥补事故造成的直接经济损失，更不用说场地清理费用等间接损失了，其结果便只能由政府和社会承受。虽然，现在各级政府都建立了突发事件赔偿救助体系，它在损失补偿、生态恢复、稳定社会等方面起到了一定作用。但这个体系主要是单一的财政投入，所用的是全民税收，实际上成为了全民共担污染责任，显然违反了污染者负责的基本原则。此外，这种行政救灾机制，忽略了市场资源配置的功能，缺乏效率，给政府财政带来很大压力。这个机制主要是以财政转移支付的事后救济方式来运作，由于对环境巨灾损失缺乏事先融资和资金的积累，因此应对这些非预期的巨额支出，往往会形成巨大的财政压力。如松花江流域重大水污染事故发生后，5年各级政府财政的累计投入治污资金高达78.4亿元。

随着我国经济社会发展水平不断提高，传统的社会管理模式已无法应对社会管理领域中层出不穷的新问题，只靠政府“单打独斗”很难有效全面地管理好社会。

（二）环境污染责任保险严格限制了巨灾风险的承担

随着市场经济和法律环境的健全,环境污染的责任风险越来越大，不论是潜在侵权人还是受害人，都希望有一个合理的制度性安排，当污染事故发生后，能够保障他们的生活和生产能迅速恢复到正常的水平，环境责任保险被证明是一个行之有效的环境风险管理的市场机制。环境责任保险制度是指被保险人因从事保险合同约定的业务活动，导致环境污染应当承担的赔偿或治理责任为标的的责任保险。投保人以交纳保险费的形式，将突发、意外的恶性污染事件风险转嫁给保险公司。一旦事故发生，由保险公司给被害者及时提供赔偿，使得企业避免因污染事故的赔偿而破产，保险公司通过对企业的安全生产进行市场化的监督管理，将事故发生的概率降到最低限度。同时，这个制度还减轻了政府的环境管理压力和财政负担，符合第三方受害者、侵权人和政府三方的共同利益。目前，我国的环境污染责任保险还处于试点阶段，各家保险公司承保的主要是突发事件导致的直接经济损失，基本上对场地污染的清理费用的间接损失和渐进性的损失都排除在了责任范围之外。

环境巨灾风险由于突发事故的破坏性，造成损失过大，并且不完全具备风险大量和风险同质，缺乏牢固的大数法则基础，难以满足理想的承保条件。加上缺乏相应的政策支持，商业保险公司对环境巨灾风险都做了严格限制，以规避经营风险，维持自身财务的稳定。

三、多元化的分级、分担环境巨灾风险分散机制的建立

政府能够拿出来的救助资金受到财政收入的限制，保险公司缺乏参与环境巨灾风险管理的制度基础，仅仅依靠商业机制运作，难以消化这些风险，所以动力不足。因此，建立多元化、多层次的环境巨灾风险损失补偿机制是当前迫切需要解决的现实问题。

（一）厘清责任边界，促进政府职能的转型

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中一个核心观点就是加快转变政府职能，厘清和理顺政府与市场及社会之间的关系。政府将其部分公共服务管理的功能让渡给非营利组织或者营利组织等其他主体来提供，该服务的种类和提供水平由政府确定。政府则借助契约，出资向市场购买，其本质就是一种财政性资金的转移支付方式。第七次全国环保大会提出了“基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务”，明确界定了各级地方政府保护环境的重要职责。而重大环境污染事故属于公共安全事件，因此所引发的群体性事件亦属公共安全事件，政府作为公共安全的管理者，对此负有不可推卸的职责。因为社会以缴纳税费的方式与政府的公共服务进行了交换，纳税人有权要求得到物有所值的服务，这是政府必须履行的社会责任。这个责任不仅体现为直接的赔偿救助，还包括了建立和完善环境巨灾损失补偿体系。

我国现在处于环境巨灾风险上升期，面对动辄上亿元的损失，政府面临较大的社会管理压力。在目前缺乏有效的环境污染风险管理体系和环境巨灾风险损失补偿机制的背景下，政府应厘清自己的责任边界，整合各方资源，利用市场机制建立公共服务供应体系。充分发挥市场分散和分担巨灾风险的作用，把多种风险管理手段结合起来，以契约的方式，购买公共服务，与现有的救灾减灾体制实现良好对接，进行有效的制度安排和策略选择来应对环境巨灾风险损失，建立和完善多元化的分级分担风险分散机制。

（二）顶层设计破解环境巨灾损失补偿模式难题

2014年4月，新修订的《中华人民共和国环境保护法》特别注重经济政策和市场手段的运用，根据环境风险高发、频发，受害人不能得到及时补偿，而导致一系列社会问题的出现，增加了环境污染保险的规定。修订后的《环保法》第52条规定：“国家鼓励投保环境污染责任保险”即从法律层面鼓励、引导企业投保环境污染责任保险，将其纳入地方政府的环境安全损害赔偿救助体系，运用市场机制和经济手段实施多元化的风险管理。但在现实社会中，由于政府和保险公司之间的责任界定不清，一旦发生比较大的污染事故，政府往往会用行政手段干预保险公司的理赔，让其承担合同约定之外的责任。再就是缺乏环境巨灾保险机制的保障，保险公司的偿付能力受到制约，导致该险种推进缓慢，发挥作用的空间有限。

2014年8月，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（以下简称《意见》）颁布，第一次以国务院文件的形式明确了巨灾保险制度的基本框架，提出以制度建设为基础，以商业保险为平台，以多层次风险分担为保障，建立巨灾保险制度。研究建立巨灾保险基金、巨灾再保险等制度，逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。除此之外，地方可以根据风险的特点，制定保险法规，建立巨灾风险管理数据库等。有效解决了巨灾保险缺少顶层设计和财政支持两个关键性的问题，这使得一直难以推进的巨灾保险有望在顶层设计层面取得突破。《意见》还要求完善保险经济补偿机制，提高灾害救助参与度，将保险纳入灾害事故防范救助体系，增强全社会抵御风险的能力。充分发挥保险费率杠杆的激励约束作用，强化事前风险防范，减少灾害事故发生，促进安全生产和突发事件应急管理。《意见》还提出运用保险机制创新公共服务形式，这也意味着未来政府可以更多地向商业保险公司购买公共服务。

（三）我国环境巨灾风险损失补偿机制的路径选择

目前，国务院已批复地震巨灾保险在云南、深圳两地开展试点。环境巨灾保险虽然没有纳入这次的试点，但其风险的不可避免性和损失的必然性，决定了环境巨灾损失补偿的市场化将是大势所趋。“新国十条”明确提出要建立财政支持下的多层次巨灾风险损失补偿机制，即包括保险、再保险、巨灾风险保障基金以及政府财政兜底极端损失等。

保险作为这个机制必不可少的组成部分，可分为两个层次：一是商业性的环境污染责任保险，它是指保险公司以营利为目的，按照平等自愿的交易原则，向被保险人提供保单约定范围内因污染环境而应当承担的赔偿责任，包括对第三者人身伤害或财产造成的直接损失和法律费用；第二个层次是政策性的环境巨灾保险，它是在特定的政策制度框架下建立的，为商业保险难以覆盖的领域提供巨灾保障，如间接损失中的场地清理费用和生态修复费用。市场经济较发达国家，一般是由政府出资以购买公共服务的名义向保险公司买单，依靠市场的机制分担环境巨灾损失。现代商业保险是市场经济条件下提供风险分散和损失融资职能的重要方式，但应对巨灾风险还需要系统和全方位的手段。因此，环境巨灾风险损失补偿体系还应该包括再保险和巨灾风险保障基金。如果发生大范围的环境污染事故，仅仅依靠收到的保险费以及有限的积累进行赔付显然不够。政府与保险公司应共同建立巨灾风险保障基金，以增强抵抗巨灾风险的能力，做巨灾风险的最后保险人，使保险公司在经营巨灾业务时没有后顾之忧。同时，还应该有有效的再保险机制，拓展风险转移途径，培育国内再保险，积极引进国际再保险，使得巨灾风险能在时间和空间上得到有效分散。政府在这个机制中，不仅起着制定政策、协调各方利益和保障各方利益重要作用，同时政府财政还应该承担兜底的极端损失。即环境巨灾风险损失补偿机制的底层损失主要由商业保险公司承担，投保人（潜在的侵权人）则自留一定比例的损失，以调动其防灾减损的积极性。中层损失主要由再保险人、巨灾风险保障基金分担，极端损失主要由政府承担。制度这样设计，可以利用保险公司销售、理赔的优势，充分发挥再保险和资本市场在分散风险方面的作用，又通过政府兜底控制了巨灾保险市场的风险水平。