关于食品安全责任保险的思考

2013年3月10日，国家食品药品监督管理总局正式成立，标志着我国食品安全工作迈入了综合监管与具体监管相结合的新阶段，体现了国家对食品安全问题的重视以及在重塑消费者信心上的行动力度。同年4月，为进一步贯彻《国务院关于加强食品安全工作的决定》，落实《国务院办公厅关于印发2013年食品安全重点工作安排的通知》的要求，工业和信息化部印发了《2013年食品安全重点工作安排》，要求推进食品安全责任强制保险制度试点。通过引入商业保险机制，将分散的风险集中，一旦发生承保责任范围的保险事件，可使受害者及时获得赔偿，减轻政府负担，还能提高企业管理意识，促进生产。然而，我国的食品安全问题频发，食品安全责任保险的推广陷入尴尬的境地。如何促进这一问题的解决，值得我们探索与思考。

一、产生我国食品安全问题的主要原因

（一）城乡差异和监管保护意识缺失。经济发达地区，民众维权意识强，有较强的法律意识，且政府监管力度大，问题食品较容易发现和处理。而在广大农村、城乡结合部，一些无证生产的小作坊数量多、流动性大、隐蔽性强，致使生产的伪劣问题食品种类多、价格低廉，再加上这些地区的消费者缺乏自我保护意识，也增加了监管难度与推广食品安全责任险的难度。另外，因食品的运输、储存、保管等环节存在诸多漏洞，发生食品安全事故后多方推诿，群众维权难。

（二）监管组织架构建设未明确完善。食品安全管理链条长，从田间地头到消费者餐桌，涉及的部门有农业、工商、质监、检测检验等，各个部门责任界限模糊，“多龙治水”无法从本质上解决问题。其次，食品药品监督管理局是采用属地管理还是垂直管理的问题仍未明确。如属地管理不可避免会有地方保护的弊端，食品安全监管难以彻底实现。

（三）食品标准不健全，操作性不强。从国家层面看，虽已出台许多相关食品安全法规政策与标准，但与国际接轨程度低，导致可信度差，最突出的是食物添加剂与抗生素的滥用。例如，为提高食物口感，生产商大量使用添加剂，或者为延长食品保质期，超标准使用抗生素等。

（四）食品安全事故对消费者的赔偿机制不完善。目前，食品安全事故发生后受害者主要从以下几个途径获得经济赔偿：一是政府给予赔偿；二是食品企业或销售者赔偿；三是食品行业协会进行赔偿。上述三种赔偿方式均存在各自的缺陷：政府赔偿增加财政负担；企业赔偿往往因索赔金额巨大无力承担；行业协会赔偿的几率更是微乎其微，有时仅出于人道主义而给予象征性赔偿，无法给予受害者实质性帮助。

基于上述原因，食品安全问题较突出，但是食品安全责任保险的推广步履维艰。虽然食品安全责任险在我国出现的并不晚，但投保率仍然较低，不为众人所知，无法真正发挥起减轻政府负担，保证企业正常经营生产和维护社会稳定的作用。以大家所熟知的三鹿婴幼儿奶粉事件为例，因查出奶粉中含有三聚氰胺，致使连续6年进入中国企业500强，品牌价值达上百亿的三鹿集团破产，让国家承担了数十亿的直接经济损失，间接损失更是不可估量。该企业就未投保食品安全责任险，若是投保想必将是另外一番情境。

二、推行食品安全责任保险的必要性

（一）食品安全责任保险与国家食品安全相关法律互为补充

1、国家食品安全法律的逐步完善，为食品安全责任保险发展提供平台。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）于2009年6月1日正式实施。同年7月，《中华人民共和国食品安全法实施条例》（以下简称《条例》）通过。实施的《食品安全法》及《条例》建立了食品生产经营者作为食品安全第一责任人的制度，同时加大对违反法律的食品生产和经营者的惩罚力度。《食品安全法》规定了相应的民事赔偿责任、行政处罚和刑事责任；还规定对生产不合格安全标准的食品，经营明知是不符合食品安全标准的食品，除一般的民事赔偿责任外，还有一个十倍价款的赔偿责任，在处罚力度上也明确高于其他的违法行为。

法律环境的变化以及食品行业经营竞争的加剧，使得食品生产及经营者面临的风险加大，因此就有了风险转嫁的需求。食品安全责任险能够为食品的生产、加工、销售、消费等各个环节提供风险保障。今年3月15日，人保财险浙江海盐支公司针对农村家宴就餐人数多，食品加工过程受到环境等条件制约，易带来食品安全风险，正式推出“农村家宴食品安全责任保险”。其主要保障事主或乡村厨师在准备集体聚餐时，因疏忽或过失致使5人以上食物中毒或其它食源性疾患，或因食物中掺有异物，造成人身伤亡或财产损失；保费10元/桌，其中政府补贴50%。这是继2013年上海8个郊县试水食品安全责任险后又一次新的探索，标志着食品安全长效管理机制逐步建立。

2、食品安全责任保险弥补现行食品安全立法的不足，减轻政府负担。现行相关食品安全的法律与条例更多是从食品安全行政管理体系、标准、监督、行政处罚等方面进行立法。但在对保障受害者的经济补偿、社会救济方面明显不足，缺乏相关行之有效的配套措施。如贵州织金70名小学生集体食物中毒事件，政府成为最终付款人。而食品安全责任保险正是运用风险转嫁机制来解决经济救济问题的有效方法之一。它能够确保食品安全事故中的受害方得到经济赔偿，维护消费者的合法权益，亦有助于减轻政府善后的财政压力。

（二）食品安全责任险推动食品安全标准完善

目前，因我国相关食品安全标准欠缺，产品无标准可对照，尤其是田间地头的农产品。食品安全保险源于产品责任险，在欧美等西方国家及我国的港澳台地区使用的就是“产品责任保险保单”。美国的“产品”范围最广泛，它的《统一产品责任示范法》指出：“产品是真正具有价值的，为进入市场而生产的，…但人体组织、器官、血液组成成分除外”。美国出于保护产品使用者的基本公共政策的考虑，倾向于更广泛、更灵活的产品定义。在欧盟《关于产品责任的法律适用公约》中，产品是指天然产品和工业产品，无论是未加工的还是加工的。

我国的《产品质量法》规定，产品是指经过加工、制造、用于销售的产品。我国未将初级农产品列入《产品质量法》规范范围，原因在于农产品易受自然环境因素影响，其产生的缺陷难以确定缺陷来源，而且农产品没有明确的质量标准。由于我国农产品标准缺失，甚至无标准，保险公司不敢贸然涉足，轰动一时的山东毒生姜、长沙镉大米，虽然危机蕴含商机，保险公司依然停留在观望状态。

推进并建立食品安全保险制度，发挥保险费率经济杠杆作用和事前第三方安全监督作用，从农产品的源头抓起，建立完善农产品产地公示、市场准入制度，纳入基层公共安全监管中心建设，推进监管重心和力量配置下移。同时在农产品和食品加工企业强制推行质量追溯，使之成为企业产品入市销售的必要条件。

（三）食品安全责任保险提高食品企业信用度

信用是企业的无形资产，应该在市场经济中发挥它的作用。一方面，政府监管部门完善诚信信息共享机制和失信行为联合惩处机制，在食品行业全面推广ISO9000系列管理和道德讲堂，将存在卫生管理不到位、检验记录不完整、索证索票不规范的失信企业，列入“黑名单”并及时披露，并通过媒体曝光不诚信的企业，使食品企业对社会食品安全责任真正转化为自身的自觉意识。另一方面，食品企业可将食品安全责任险保单悬挂场所内，投保标识标记在产品包装上，可使消费者更有信心购买。若发生已参保食品企业怠于赔偿的情况，受害者可以根据《保险法》直接向保险人请求赔偿，最大限度保护消费者的利益。通过食品安全责任保险，在消费者中提高食品企业的信用和信誉，促进我国食品行业的发展。

三、建立食品安全保险制度，满足多层次、多环节保障需求

（一）立法强制实行食品安全责任保险

国际上，通常通过立法来强制推广责任保险，以保障市民的权益受到侵害后获得足够的赔偿。其中，我国台湾地区的《食品卫生管理法》第二十一条就规定了食品强制责任保险。我国交强险的成功实行也是通过立法实现的。因此，我国应借鉴参照国内外经验，尽快通过立法形式建立强制性食品责任保险制度。2013年10月底，国务院法制办就《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》公开征求意见，送审稿新增第六十五条规定，“国家建立食品安全责任强制保险制度”，这标志着我国食品安全立法迈出了关键一步。2014年上海市将在食品生产、流通、餐饮高风险企业中，推广食品安全强制责任保险制度，被纳入强制责任保险之列的主要是乳制品、婴幼儿食品、食用油等重点食品企业，以及大型食品批发、大型超市、大型婚宴、农村自办酒席、集体用餐配送等高风险食品企业。在重点领域开展试点，探索建立强制食品安全责任保险制度，完善食品质量安全监控体系，在取得经验积累数据后稳步推开，切实维护消费者的切身利益。

（二）政府给予政策辅助，全面推动食品安全责任险

从国际上看，食品安全责任保险发展较好的国家，政府通常都会给予一定的支持，例如实行免税政策，对保费进行一定比例的财政补贴，或政府出面制定和实施食品安全责任保险计划等。相比之下，我国对食品安全责任保险的补贴明显不足，这是制约我国食品安全责任保险发展的最主要原因之一。为此，我国可以采用财政补贴、税收优惠等方式，调动生产经营者的积极性，促进食品安全责任保险的发展。

（三）完善食品安全监管机制，推进食品安责险科学定价

今年李克强总理在政府工作报告中提出，“用最严格的监管，最严厉的处罚，最严肃的问责，坚决治理餐桌上的污染，切实保障舌尖上的安全”，三个“最”体现了本届政府对食品安全的高度重视。要保障消费者“舌尖上的安全”，就要建立可追溯机制，发展大数据检测。虽然目前我国拥有机构庞大和数量巨大的各级、各类食品检验机构，但他们之间相互独立，数据不能共享，更不用说能给予保险公司用于产品定价，造成了资源的严重浪费。据不完全统计，目前，我国食品安全责任保险（包括食品安全责任保险、餐饮场所责任保险、餐饮经营者责任保险等）一年保费收入不到5000万元，如此的保费收入无法与整个财险每年数千亿元的保费相比，更不足以支撑精算定价。因此，应该从国家层面完善追溯管理、认证、考核等配套制度，实现食品安全机构、行政监督部门与保险公司数据共享，共享经营者相关信息、风险检测、食品安全责任险承保理赔数据等，保险企业通过分析提出有效防范措施，并不断完善食品安全责任险的费率调整，实现科学定价并为市场所接受。

（四）不断完善食品安全产品体系，提高服务能力

对保险公司而言，仍然需要开发更多适合市场、可行性强的同类产品，针对企业承受风险能力和行业职能的不同，开发不同的条款，厘定不同的费率。通过对食品的特点和可能对人体造成损害的风险大小（损失程度）；承保的地区范围，即承保食品的销售地区范围大小；食品生产者的质量管理情况；赔偿限额的高低等方面进行细致的研究，培养和引进精通食品和保险业务的复合型人才，提升食品安全风险防范水平，协助企业提升自身风险管理能力。这些都对保险公司提出了更高的要求。

（五）政府、保险公司与第三方力量联手合作

保险公司可协助政府有关部门对食品生产经营企业进行不定期抽查和指导，及时发现问题并要求整改，对于不符合要求的企业给予减少保单赔偿限额或增加保费的处罚，提高企业风险意识。同时，发挥保险经纪公司、行业协会、消费者协会等社会第三方力量的作用，加强投保方的宣传教育和行为引导，发挥第三方力量的调研市场作用，会同保险公司有针对性的修正和完善保险产品。建立保险和食品行业的联席会议制度，增进保险公司和食品企业的沟通协作，让食品安全责任保险惠及更多消费者。

（六）加大食品安全责任保险的宣传力度

目前，我国企业对食品安全保险知之甚少，我们应加大宣传力度，通过保险公众宣传、新闻通报会以及走进电视台、电台等多种形式，向社会各界进一步宣传食品安全责任保险。但我们也要意识到食品安全责任保险更类似于巨灾保险，事故具有偶发性。不发生大事故时，赔付率较低，而一旦发生类似三聚氰胺大事件，会将此前几年甚至更久的积累赔掉。因此，保险企业需要通过设立巨灾风险基金、食品安全责任保险风险管理机构等手段，强化食品安全的责任保障机制。

综上所述，实行食品安全责任保险对解决我国食品安全问题有着实质性的帮助及深远的意义。食品安全责任保险将紧密围绕国家加强食品安全工作的中心任务，充分发挥保险的“经济助推器”和“社会稳定器”作用，通过保险的风险管理专业优势，导入先进的科学技术，改进食品安全管理工作，提升全社会食品安全的信任度。